Gospodarka, siła, wizja
Zaufało nam 19 000 firm zatrudniających przeszło 5 000 000 pracowników

675 mld złotych – tyle przez najbliższe 10 lat Polska ma do stracenia w konflikcie z Brukselą

Jeśli unijny budżet zostanie zawetowany, to zacznie obowiązywać prowizorium. I rzeczywiście Polska w jakimś zakresie otrzyma pieniądze z dotychczas istniejących programów. Ale nie zobaczymy ani centa z gigantycznego funduszu „Next Generation EU - NGEU” wartego 750 mld euro, który ma pobudzić gospodarki po kryzysie. 

Węgry już zawetowały kolejną perspektywę budżetową UE na lata 2021-2027. Polska takim wetem grozi. Czy może na tym stracić? Ten plan finansowy UE jest wyjątkowy. Powód? Do standardowego, wieloletniego budżetu unijnego (wartego ponad 1 bilion euro) liderzy europejscy postanowili dodać fundusz „Next Generation EU - NGEU” (warty 750 mld euro). Łącznie więc budżet będzie warty ponad 1,8 bilion euro.

NGEU to największy pakiet pomocowy w Europie od kilkudziesięciu lat. Kluczowym elementem tego programu jest Instrument Odbudowy i Zwiększenia Odporności (RRF - Recovery and Resilience Fund). Ma on na celu pobudzenie ożywienia gospodarczego w poturbowanych kryzysem gospodarkach UE oraz wzmocnienie ich odporności na kryzysy, w tym odporności systemu ochrony zdrowia.

Standardowy budżet unijny polskie społeczeństwo, firmy i samorządy już dobrze znają. Od wielu lat jesteśmy beneficjentami tych środków. Te pieniądze rzeczywiście może objąć prowizorium. W przypadku dodatkowego funduszu NGEU nie ma żadnego prowizorium. Weto oznacza brak programu, wstrzymanie jego realizacji. Możliwości KE co do kształtowania warunków użycia tego funduszu są bardziej elastyczne, bo jest to program dodatkowy. Można sobie wyobrazić przesunięcie go wyłącznie do krajów strefy euro z możliwością udziału w nim innych zainteresowanych państw (takie EURO+). Spektrum rozwiązań operacyjnych, wymuszających na państwach stosowanie się do zasad praworządności, jest szerokie.

Tymczasem właśnie teraz potrzebujemy tych środków jak powietrza. Już pierwsza fala kryzysu nadwyrężyła do granic możliwości nasze finanse publiczne. Deficyt sektora finansów publicznych w latach 2020-2021 ma wynieść 410 mld zł, a dług publiczny na koniec przyszłego roku przebije 1,5 biliona zł. W drugiej fali rząd zapowiada już bardziej chirurgiczne podejście i - z uwagi na wyczerpane zasoby - skromniejsze instrumenty.

Plan NGEU daje nam możliwości finansowania pokryzysowego rozwoju bez nadwyrężania finansów publicznych oraz bez konieczności wprowadzania nowych danin, podatków i opłat na poziomie krajowym. To zwiększa pozytywny wpływ tych funduszy na gospodarkę. Ponadto ten instrument jest ukierunkowany na określone cele rozwojowe, co sprzyja większej produktywności realizowanych projektów. W dużym stopniu ma być skierowany na zielone inwestycje, cyfryzację oraz wzmocnienie rynku pracy i kapitału ludzkiego.

W ramach tego programu 390 mld euro będzie udostępnione krajom członkowskim w formie bezzwrotnych grantów, a 360 mld euro w formie długookresowych pożyczek.

Zgodnie z uzgodnionym kluczem podziału w ramach Instrumentu Odbudowy i Zwiększenia Odporności Polska ma otrzymać 23 mld euro (ok. 105 mld zł) w formie bezzwrotnych grantów oraz 34 mld euro (ok. 155 mld zł) w formie ew. pożyczek. Łącznie to 57 mld euro (ok. 260 mld zł). W rzeczywistości stracimy więcej, bo około 675 mld zł.


260 mld, przez które stracimy 675 mld

Skąd takie wyliczenie? Program Odbudowy i Zwiększenia Odporności charakteryzuje się istotnym wpływem na gospodarkę. Będzie stymulować inwestycje publiczne i inwestycje prywatne. A przez to wywoła długookresowe pozytywne skutki na potencjał naszej gospodarki oraz poziomy: PKB, zatrudnienia i dochodów ludności.

Co ważne, ten program ma też uodpornić gospodarkę i rynek pracy na ewentualne, podobne kryzysy w przyszłości. W tym kryzysie powiększymy dług o prawie 50 proc. Będą go obsługiwać kolejne pokolenia (next generations). Musimy więc uodpornić gospodarkę na kolejne kryzysy, aby przyszłe generacje mogły łagodniej przechodzić takie załamania.

Komisja Europejska przy okazji ostatniej prognozy makroekonomicznej przygotowała ekonomiczną analizę wpływu NGEU na wzrost gospodarczy, inwestycje i rynek pracy w krajach UE. Analizę przeprowadzono przy wykorzystaniu strukturalnego modelu makroekonomicznego dla gospodarki europejskiej - QUEST. Ten model - oprócz efektu popytowego tych dodatkowych funduszy - pozwala oszacować ich wpływ na długookresowy wzrost gospodarczy, konsumpcję, inwestycje prywatne i zatrudnienie. Podobną analizę KE przeprowadziła w maju [por. COM (2020 SWD 98)]. Teraz przy okazji październikowej prognozy dokonano aktualizacji obliczeń.

KE przygotowała kilka scenariuszy w zależności od ścieżki absorbcji tych funduszy (4-letnia lub 6-letnia) oraz w zależności od jakości inwestycji publicznych, ich produktywności i tzw. „dodatkowości”. Przez „dodatkowość” rozumiana jest skala, w jakiej środki z NGEU będą przeznaczone na nowe, dodatkowe inwestycje publiczne, a nie na finansowanie już istniejących, nieefektywnych przedsięwzięć. Innymi słowy, w jakiej skali zostaną „przejedzone”. KE w tym zakresie przygotowała dwa scenariusze: wysoki i niski. W scenariuszu „niskiej dodatkowości” połowa środków byłaby przeznaczona na dotychczasowe, w tym nieinwestycyjne wydatki. Dodatkowo w ramach scenariusza „niskiej dodatkowości” opracowano scenariusz z niską produktywnością kapitału sektora publicznego.

W analizie nie przedstawiono wpływu na poszczególne kraje. KE zaprezentowała wyniki dla 3 grup krajów:

  • Grupa 1: kraje bogate (PKB per capita powyżej średniej UE – AT, BE, DE, DK, FR, FI, IE, LU, NL, SE);
  • Grupa 2: kraje z wysokim długiem i PKB per capita poniżej średniej UE (Cypr i kraje PIGS);
  • Grupa 3: kraje z niskim długiem i dochodem poniżej średniej (kraje grupy wyszehradzkiej, kraje bałtyckie, kraje bałkańskie i Malta).

Najwyższy wpływ na PKB (w scenariuszu 6-letniej absorbcji i „wysokiej dodatkowości” inwestycji) uzyskają właśnie kraje z umiarkowanym długiem publicznych i PKB per capita niższym od średniej unijnej (grupa 3). Są to m.in. Polska i inne kraje naszego regionu. W 2026 r. w tych krajach według scenariusza z wysoką jakością projektów ten efekt wyniesie nawet 3,5 proc. PKB, kiedy będzie jeszcze działał efekt popytowy. W długim okresie pozytywny wpływ NGEU zwiększy poziom PKB o ponad 2 proc.

Symulacje pokazują więc, że efektywne i rozsądne wydatkowanie tych środków może podnieść na trwałe PKB, poprawić stronę podażową gospodarki. W przypadku krajów z niższym dochodem i z wysokim długiem efekty będą nieco niższe, w punkcie szczytowym 3,25 proc. Kraje bogatsze zyskają dużo mniej, bo tylko 1 proc. Ale we wszystkich grupach krajów NGEU trwale podnosi potencjał gospodarki.

Uwzględniając wyniki analizy KE, można szacunkowo obliczyć, ile dodatkowego PKB wygeneruje realizacja NGEU w Polsce. Uwzględniając prognozę Ministerstwa Finansów w zakresie PKB do 2030 r. jako scenariusz bazowy oraz oszacowane przez KE mnożniki efektów realizacji planu Next Generation w latach 2021-2030, można oszacować, że wartość dodatkowego PKB wytworzonego tym okresie w Polsce to 675 mld zł w dzisiejszych cenach.


Wyniki symulacji KE są bardzo zróżnicowane w zależności od jakości i produktywności finansowanych projektów. Pozytywne efekty dla wzrostu gospodarczego są silne jedynie wtedy, gdy dotyczą nowych, dodatkowych inwestycji publicznych, a nie polegają „na przemalowaniu” dotychczasowych projektów lub w ogóle wydatków, które nie mają nic wspólnego z inwestycjami. W skrajnym scenariuszu efekty mogą być aż o 2/3 niższe.



Brak praworządności to gorsze efekty planu odbudowy i odporności

„Zgniły” kompromis w zakresie praworządności też jest zły. Jeżeli UE odpuści i stworzy „martwą” warunkowość w kontekście praworządności, to istnieje ryzyko, że w zakresie wpływu na gospodarkę zrealizuje się pesymistyczny scenariusz KE i efekty będą o 2/3 niższe. A więc zamiast dodatkowego przyrostu PKB w ciągu dekady o 675 mld zł efekty wyniosą zaledwie 200-300 mld zł. Aby efekty mnożnikowe funduszu odbudowy były wysokie, firmy potrzebują stabilnego prawa, przewidywalności, sprawnych sądów i stabilności społeczno-politycznej. Gospodarka potrzebuje też tzw. kapitału społecznego, zaufania na linii administracja-firmy oraz administracja-pracownicy. W warunkach pogłębiającego się konfliktu społecznego oraz dalszego naruszania stabilności w zakresie praworządności efekty tych dodatkowych funduszy unijnych na inwestycje prywatne, na konsumpcję będą dużo mniejsze. Dodatkowo pokazujemy całemu światu, że możliwość odchodzenia od wartości europejskich w zakresie praworządności jest ważniejsza niż gospodarka, miejsca pracy i setki miliardów zł dodatkowego PKB. To znacząco pogarsza wizerunek polskiej gospodarki i klimat do inwestowania w naszą gospodarkę. W takim scenariuszu wpływ na PKB w horyzoncie do 2030 będzie o połowę mniejszy. To w pewnym zakresie marnotrawstwo potencjału tych środków, to zrzucenie na karby kolejnych pokoleń konieczności dostosowania i uodpornienia naszej gospodarki na takie kryzysy jak COVID-19.

Potrzebujemy planu „next generation” z praworządnością. A nie osobno. Nie zmarnujmy tej szansy.


dr Sławomir Dudek, główny ekonomista Pracodawców RP