Gospodarka, siła, wizja

Stanowisko Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej wobec projektu ustawy o Narodowym Funduszu Mieszkaniowym i przekazywaniu nieruchomości Skarbu Państwa na cele mieszkaniowe

Uwagi ogólne 

Na wstępie należy wyrazić aprobatę dla uwzględniania przez projektodawców zaangażowania firm deweloperskich w planie zaspokajania potrzeba mieszkaniowych Polaków. Nastąpić ma to poprzez umożliwienie im współpracy z Narodowym Funduszem Mieszkaniowym (dalej: „Fundusz”) jako operatorem mieszkaniowym. Realizacja przedsięwzięć mających na celu tworzenie m.in. mieszkań na wynajem z opcją dojścia do własności, z udziałem prywatnych podmiotów, które profesjonalnie zajmują się budownictwem mieszkaniowym, stanowi nieodzowny warunek powodzenia Narodowego Programu Mieszkaniowego. Udział prywatnych przedsiębiorców przyczyni się w znaczący sposób do spełnienia celów tego programu. Firmy deweloperskie doskonale znają uwarunkowania procesu budowlanego, posiadając doświadczenie wypracowane przy realizacji ogromnej liczby inwestycji na rynku komercyjnym i dysponując odpowiednim zapleczem kadrowym oraz know-how. W naszej opinii niemożliwe byłoby rozwiązanie problemu deficytu ilościowego mieszkań dla grupy społeczeństwa o niskich i umiarkowanych dochodach bez współpracy z inwestorami prywatnymi.

 Celem działania wprowadzanego przez ustawę Funduszu jest przede wszystkim zwiększenie podaży nieruchomości przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej, czego efektem będzie usunięcie luki w podaży nowych mieszkań. Projekt przewiduje również, że takie nieruchomości będą wyposażone w odpowiednie media, które z jednej strony będą powiększać ich wartość, a z drugiej będą gwarantować odpowiednio komfortowe warunki przyszłym mieszkańcom. W tym kontekście, zapisy projektu ustawy odczytujemy również jako logiczne nawiązanie do założeń projektowanego Kodeksu urbanistyczno-budowlanego, który jako cel stawia sobie ograniczenie zjawiska niekontrolowanej urbanizacji, w której nowe tereny mieszkaniowe powstają często w oderwaniu od dostępności podstawowych mediów.

Warto w tym miejscu zauważyć, że w ostatnich latach także dostęp do szeroko rozumianych usług telekomunikacyjnych, zarówno związanych z rozrywką, jak i dostępem do informacji oraz usług cyfrowej administracji, zaczął nabierać coraz większego znaczenia, aż do poziomu, w którym można zrównać go z potrzebą dostępu do elektryczności, wody czy kanalizacji. Cele obejmujące powszechny dostęp do wysokiej jakości usług telekomunikacyjnych stały się tym samym elementem kolejnych unijnych oraz krajowych strategii rozwoju. Ostatnim istotnym wyrazem poparcia tego zagadnienia jest wyróżnienie obszaru e-Państwa w projekcie Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Należy podkreślić, iż realizacja celów dotyczących dostępności usług cyfrowych dla Polaków, wspierana jest zarówno działaniami legislacyjnymi mającymi uprościć inwestycje w sieci, jak również dystrybucją środków unijnych przeznaczonych na obszarach, gdzie siły samego rynku okazały się niewystarczające.

Uwagi szczegółowe

1. Rozszerzenie definicji „realizacja uzbrojenia technicznego”

Art. 2 pkt. 5 projektu zawiera wyjaśnienie pojęcia „realizacja uzbrojenia technicznego”, wskazując, że oznacza ono budowę i wykonywanie przyłączy sieci dystrybucyjnych: wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej, ciepłowniczej oraz telekomunikacyjnej wraz z urządzeniami niezbędnymi do ich funkcjonowania, a także zapewnienie nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Do tej definicji odnosi się m.in. także art. 5 pkt. 3 projektu, który przewiduje, że realizacja uzbrojenia technicznego nieruchomości należy do zadań Funduszu. Zwracamy uwagę, że sama budowa i wykonanie przyłączy nie zapewnia inwestycji pełnego uzbrojenia technicznego. Niezbędne jest bowiem ustanowienie służebności, takich jak służebność przesyłu, która pozwoli przeprowadzić linię energetyczną, wodociągową, kanalizacyjną przez obciążoną nieruchomość. Podobnie w przypadku zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej należy uwzględnić np. służebność przejazdu. Definicja w projekcie, która zawężona została do przyłączy sieci dystrybucyjnych jest niekompletna, ponieważ nie uwzględnia budowy i wykonania elementów, które pozwolą połączyć te przyłącza z istniejącą już siecią uzbrojenia terenu, która to z kolei może być na tyle oddalona od miejsca realizowanej inwestycji, że będzie wymagać zapewnienia uzbrojenia technicznego nie tylko dla danej inwestycji, ale także dla jej okolic.

Doceniamy to, iż projektodawca wymienił wprost przyłącza do sieci telekomunikacyjnej. W praktyce konieczne będzie odpowiednie podejście do realizacji różnego typu przyłączy telekomunikacyjnych:

  • istotne będzie uwzględnienie faktu, iż ustawa Prawo telekomunikacyjne, zasadniczo nie reguluje szczegółowo kwestii wykonania tego odcinka sieci, co istotnie odróżnia ją od szczegółowych zapisów ustawy Prawo energetyczne, czy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;
  • wykonywane elementy sieci, powinny zostać zrealizowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, a także w sposób, który rzeczywiście będzie uwzględniał aktualny zasób wiedzy technicznej oraz praktykę wykonania sieci telekomunikacyjnych. Tylko taki sposób wykonania przyłączenia do sieci telekomunikacyjnej zagwarantuje w przyszłości realną możliwość jej wykorzystania przez operatorów telekomunikacyjnych do świadczenia usług dla mieszkańców nowych budynków i osiedli;
  • jednocześnie praktycznego rozwiązania mogą wymagać kwestie istniejących sieci uzbrojenia terenu, na obszarach przeznaczonych do gospodarowania przez NFM, w tym w zakresie ustalenia możliwości ich wykorzystania w celu przyłączenia nieruchomości.

Ponadto, odnosząc się do szerszego kontekstu wyposażenia działki budowlanej, na etapie zabudowywania jej budynkami, postulowanym rozwiązaniem byłoby dookreślenie w warunkach technicznych, że wymagane jest zrealizowanie na działce wewnętrznej infrastruktury (np. kanalizacja o średnicy min. 40 mm) pozwalającej na doprowadzenie kabli od granicy działki do budynku/budynków. Taka infrastruktura powinna nawiązywać do instalacji wewnątrzbudynkowej. Dzięki wykonaniu jej już na etapie zagospodarowywania działki, przed dokonaniem nasadzeń roślinności, kostki brukowej czy dróg komunikacyjnych, znacząco ograniczone zostałyby uciążliwości zarówno dla właścicieli, jak i operatorów, związane z koniecznością ponownych prac ziemnych (oraz późniejszym odtworzeniem) niezbędnych do doprowadzenia sieci telekomunikacyjnej do budynków.

2. Zapewnienie szczególnej ochrony jednostkom organizacyjnym pełniącym ważne społecznie funkcje, które posiadają trwały zarząd nad nieruchomością.

Zgodnie z art. 29 projektu, jeżeli nieruchomość przekazywana do Funduszu była przedmiotem trwałego zarządu, wygasa on z dniem przekazania nieruchomości do Zasobu. Dotychczasowy zarządca będzie miał wprawdzie prawo ubiegać się o wynagrodzenie odpowiadające wartości poniesionych przez niego nakładów, związanych z zarządzaniem nieruchomością, niemniej projekt nie chroni tych podmiotów, które sprawowały trwały zarząd, realizując przy tym istotne społecznie cele. Chodzi m.in. o takie jednostki, jak uczelnie państwowe, szkoły podstawowe, które dysponują nieruchomościami i dzięki zyskom czerpanym z tego tytułu, czy też z tytułu oddania nieruchomości w najem bądź dzierżawę, mogą poprawić swą płynność finansową.

Odebranie podmiotom, które realizują ważne społecznie zadania trwałego zarządu może niekorzystnie odbić się nie tylko na konkretnych jednostkach organizacyjnych, ale także na społeczeństwie. Wskazanie bowiem w projekcie, że decyzją Prezesa Zarządu Funduszu, nieruchomości należące do Zasobu będą mogły być oddawane w trwały zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, nie jest wystarczającym środkiem ochrony tych jednostek, którym Zarząd ten zostaje odebrany. Podmioty te powinny być chronione z mocy samej ustawy, a nie w drodze arbitralnej decyzji Prezesa.

3. Wydłużenie terminu rozpoczęcia realizacji inwestycji zakreślonego w art. 37 ust. 1 projektu, a także wyłączenie odpowiedzialności nabywcy nieruchomości za jego niedotrzymanie, w przypadku gdy było to spowodowane przez czynniki niezależne od niego.

Zgodnie z art. 37. ust. 1 projektu „W umowie, o której mowa w art. 32 ust. 1, nabywca nieruchomości zobowiązuje się do rozpoczęcia realizacji inwestycji mieszkaniowej, rozumianej jako rozpoczęcie robót budowlanych, w terminie 12 miesięcy od dnia podpisania umowy z Funduszem”. Zatem w przypadku umów odpłatnego zbycia nieruchomości należących do Zasobu, z przeznaczeniem utworzenia na nich mieszkań, wskazuje się, że termin na rozpoczęcia realizacji inwestycji mieszkaniowej wynosi 12 miesięcy, co jest podyktowane chęcią szybkiego wdrożenia postanowień projektu w życie, a tym samym szybszego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych Polaków. W pełni rozumiemy ten koncept, niemniej jednak powinien on odpowiadać realiom procesu inwestycyjnego. Nie uda się zapewnić sprawnego budowania mieszkań, przewidując krótki termin na rozpoczęcie robót i nakładając sankcje na nabywców za jego niedotrzymanie, kiedy mamy do czynienia z przewlekłością postępowań przed organami administracji, czy też z protestami sąsiedzkimi, które skutecznie uniemożliwiają rozpoczęcie prac przez inwestora. Wydanie pozwolenia na budowę, nawet jeśli inwestor chce sprawnie przystąpić do budowy i niezwłocznie wystąpi do organu o jego wydanie, może zostać wydane po znacznym upływie czasu. Złożoność procesu inwestycyjnego, uzyskanie wszelkich wymaganych decyzji administracyjnych, czy chociażby przygotowanie projektu budowlanego, sprawia, że w zdecydowanej większości przypadków, czas 12 miesięcy na rozpoczęcie inwestycji, jest zdecydowanie za krótki. Co więcej, inwestor zostaje niesłusznie obciążony karą w postaci opłaty rocznej, w przypadkach, gdy obstrukcja czasowa nastąpiła z przyczyn niezależnych od niego. W naszej ocenie należy wydłużyć termin na rozpoczęcie inwestycji, biorąc pod uwagę czynniki opisane powyżej, a także wyłączyć obciążenie inwestora w postaci opłaty rocznej za niedotrzymanie terminów, jeśli ich niezachowanie jest następstwem czynników niezależnych od nabywcy.

4. Rozszerzenie kręgu podmiotów, do których znajdzie zastosowanie zasada, zgodnie z którą umowa najmu okazjonalnego może być zawarta na okres dłuższy niż 10 lat.

Art. 45 projektu przewiduje, że „w przypadku każdej umowy sprzedaży przedmiotu najmu spełniającej warunki dotyczące zasad ustalania minimalnego okresu zapłaty ceny, o których mowa w art. 34 ust. 2 i 3, umowa najmu okazjonalnego, o której mowa w art. 19a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610), może być zawarta przez operatora mieszkaniowego na okres dłuższy niż 10 lat”.

Naszym zdaniem celowe i wskazane jest rozszerzenie powyższej idei nie tylko na operatorów mieszkaniowych i umowy, o których mowa w powyższym artykule, ale także wprowadzenie ogólnej zasady dotyczącej wszystkich najmów okazjonalnych. Zapewni to równość wobec prawa podmiotów działających na rynku, bez uprzywilejowania wybranej tylko grupy – operatorów mieszkaniowych.

5. Rozważenie skutków projektowanej zmiany w ustawie o księgach wieczystych i hipotece, szczególnie w kontekście refinansowania budynków na wynajem.

Zwracamy uwagę, że zmiana art. 18 w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece niesie ze sobą szereg ryzyk dla banków, nabywców oraz inwestorów. Projektodawca miał zapewne na celu pełne zabezpieczenie najemców, których roszczenie o przeniesienie własności zostało ujawnione w księdze wieczystej. Należy mieć jednak na uwadze, że w związku ze specyfiką finansowania nieruchomości na wynajem, tj. spłacaniem przez okres 6-7 lat odsetek od kredytu, a następnie dokonanie jednorazowej spłaty kredytu („bullet repayment”), zaproponowana w projekcie zmiana brzmienia przepisu może uniemożliwić refinansowanie budynku na wynajem. Co więcej, omawiany przepis w aktualnym brzmieniu budzi istotne trudności interpretacyjne dotyczące pojmowania „sprzeczności wpisów”, co znajduje odzwierciedlenie w rozbieżnych poglądach doktryny. Jeszcze więcej wątpliwości nastręcza objaśnienie w jakich okolicznościach występuje „naruszenie w inny sposób” prawa, którego roszczenie dotyczyło.

W dotychczasowej literaturze nie objaśniono dokładnie tego pojęcia, co wynika z niedostatecznej precyzji ustawodawcy. Pozostawiona zostaje zatem niejasność co do tego, jakie wpisy będą uznane za sprzeczne bądź naruszające prawo nabywcy ujawnione w księdze wieczystej, jeśli zostaną wpisane po ujawnieniu roszczenia o przeniesienie własności. Użyte w przepisie sformułowanie „w szczególności” pozostawia zbyt dużą dozę swobody interpretacyjnej, co w efekcie może uniemożliwić refinansowanie budynków przeznaczonych na wynajem. W naszej ocenie, z uwagi na doniosłe skutki proponowanych zmian, niezbędne jest rzetelne skonsultowanie skutków wprowadzenia tego przepisu z przedstawicielami banków.

6. Zwrócenie uwagi na kapitałowy wymiar programu budowy mieszkań

Zgodnie z art. 21 ust. 4 projektu Narodowy Fundusz Mieszkaniowy będzie mógł emitować obligacje własne. W naszej ocenie jednym z najlepszych sposobów pozyskania finansowania przez Fundusz, w celu sfinansowania programu M+, będzie właśnie emisja instrumentów dłużnych o długim terminie zapadalności. Z uwagi na płynność oraz transparentność procesu należy rekomendować emisję obligacji Funduszu w trybie oferty publicznej. Następnie obligacje te byłyby dopuszczone do zorganizowanego obrotu (przy czym dedykowanym rynkiem notowań dla obligacji emitowanych przez Fundusz powinien być rynek regulowany – podobnie jak to ma miejsce obecnie w przypadku obligacji Skarbu Państwa, obligacji emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego tzw. „obligacji drogowych” czy też obligacji jednostek samorządu terytorialnego). Emisja obligacji w trybie oferty publicznej umożliwi także uczestnictwo inwestorom indywidulanym w procesie pozyskiwania finansowania przez Fundusz.

Mając na uwadze powyższe, w celu ułatwienia pozyskiwania przez Fundusz finansowania na rynku kapitałowym, należy możliwie w jak największym stopniu ujednolicić status obligacji emitowanych przez Fundusz na rynku kapitałowym ze statusem obligacji Skarbu Państwa oraz obligacji drogowych. Dlatego proponujemy w art. 21 projektu dodać nowy ust. 5, zgodnie z którym do obligacji emitowanych przez Fundusz nie będzie miał zastosowania art. 10 (obowiązek złożenia zawiadomienia w związku z ewidencją oraz uiszczania opłaty ewidencyjnych) i art. 94b (obowiązek uiszczania opłaty z tytułu kosztów nadzoru nad rynkiem kapitałowym) ustawy o ofercie publicznej. Pozwoli to na zmniejszenie kosztów oraz uproszczenie procesu wprowadzenia takich obligacji do obrotu zorganizowanego. Należy zauważyć, że w związku z proponowanym wyłączeniem art. 10 ustawy o ofercie publicznej, który w ust. 3 przewiduje obowiązek ponoszenia opłaty ewidencyjnej, do obligacji emitowanych przez Fundusz nie będzie miał zastosowania również art. 94 tej ustawy, który określa jedynie wysokość tej opłaty.

Podobne wyłączenia zostały zastosowane w przypadku obligacji Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1 in fine oraz art. 94b ust. 2 ustawy o ofercie publicznej), obligacji jednostek samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 3 ustawy o ofercie publicznej) oraz obligacji drogowych (art. 39w pkt 2 ustawy o autostradach płatnych ).

Dodatkowo korzystne byłoby wyłączenie obowiązku sporządzenia prospektu emisyjnego w związku z ofertą publiczną i dopuszczeniem do obrotu na rynku regulowanym obligacji emitowanych przez Fundusz. Mając jednak na uwadze przepisy unijne normujące kwestię publikacji prospektu emisyjnego oraz możliwych zwolnień z tego obowiązku wydaje się, że jedyną możliwą opcją byłoby ustawowe objęcie emitowanego przez Fundusz długu gwarancją Skarbu Państwa lub gwarancją JST (art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ofercie publicznej) – analogicznie do obligacji drogowych.

Propozycja zapisu:

W art. 21 projektu po ust. 4 dodaje się ust. 5 w brzmieniu:

„5. Do obligacji, o których mowa w ust. 4, nie stosuje się art. 10 i art. 94b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1639, z późn. zm.)”.

Poza powyższymi postulatami zwracamy również uwagę na konieczność dokonania odpowiednich zmian w projekcie Kodeksu urbanistyczno-budowlanego, który przewidywał powołanie „Narodowego Operatora Mieszkaniowego”, a także specjalne rozwiązania w procesie inwestycyjnym dot. budowy budynków wielorodzinnych przez tego operatora narodowego. Niezbędne jest ujednolicenie brzmienia obu projektów, aby zachowały one spójność. 


Stanowisko Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej