Stanowisko Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej wobec projektu ustawy o jawności życia publicznego (wersja z dnia 13.11.2017 r.)

Podobnie jak w przypadku stanowiska wobec pierwszej wersji projektu ustawy, także teraz należy zacząć od sprzeciwu wobec lekceważenia przez projektodawcę ustawowych terminów przeznaczonych na konsultacje społeczne. Łączny czas konsultacji obu projektów był krótszy nawet od skróconego (z 30 do 21 dni, w wyjątkowych sytuacjach) terminu na przygotowanie opinii, jaki wynika z ustaw o organizacjach pracodawców, o związkach zawodowych oraz o RDS.

W przypadku konsultowania ustawy o jawności życia publicznego jest to sytuacja paradoksalna – konsultacje społeczne stanowią jeden z kluczowych elementów zapewniających jawność życia publicznego.

Odnosząc się do drugiej wersji projektu ustawy, w ramach którego uwzględniono niektóre – nieliczne uwagi zgłoszone przez opiniujące podmioty oraz organizacje, należy zacząć od uwagi o charakterze fundamentalnym. Przedmiotowy projekt obejmuje bowiem trzy bardzo istotne zagadnienia – politykę antykorupcyjną, sygnalistów oraz dostęp do informacji publicznej. Poruszane są także, w formie szczątkowej, zagadnienia związane z procesem stanowienia prawa. Naszym zdaniem dla zachowania spójności legislacyjnej oraz utrzymania porządku prawnego, należy rozdzielić ww. obszary tematyczne i dla każdego z nich przygotować odrębną ustawę. Oznacza to, że powinniśmy dyskutować o projekcie ustawy o sygnalistach, projekcie ustawy o polityce antykorupcyjnej oraz o projekcie ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestie dotyczące stanowienia prawa nie wymagają odrębnej regulacji, a już na pewno nie ma potrzeby umieszczania szczątkowych przepisów regulujących ten obszar w kolejnej ustawie. Chociażby praktyka prac legislacyjnych nad opiniowanym projektem pokazuje, że o wiele ważniejsze od nowych regulacji jest to, by przestrzegane były te już obowiązujące.

Jednym z elementów niezbędnych dla zachowania przejrzystości prawa jest to, by projektowane regulacje nie odnosiły się do organizacji pracodawców oraz organizacji związków zawodowych, co było podnoszone we wcześniejszym stanowisku przez Pracodawców RP, a także przez pozostałe organizacje pracodawców i związki zawodowe. Obecne brzmienie projektowanych przepisów pozostawia tu pole do swobodnej interpretacji, a ta może podążyć w kierunku ograniczenia uprawnień tych organizacji, wynikających z innych aktów prawnych o randze ustawowej. Uprawnienia te są sprecyzowane we wspomnianych wcześniej ustawach: o organizacjach pracodawców, o związkach zawodowych, o Radzie Dialogu Społecznego. W ustawach tych wskazane są także terminy przewidziane na konsultacje projektów z partnerami społecznymi – tymczasem opiniowana ustawa wprowadza w tej materii autorskie rozwiązania, z prawem do rezygnacji z przeprowadzenia konsultacji włącznie. Nie ma naszej zgody na takie propozycje, ani na wprowadzanie wzajemnie sprzecznych regulacji. Nie ma także żadnego uzasadnia dla wprowadzania w ramach projektowanej ustawy przepisów dotyczących stanowienia prawa, w tym uprawnień reprezentatywnych organizacji pracodawców oraz związków zawodowych – mowa przecież o ustawie o jawności życia publicznego, czyli dostępie do informacji publicznej oraz składaniu i publikacji oświadczeń majątkowych. Trudno dostrzec jakikolwiek związek między tymi kwestiami, a zagadnieniem tworzenia prawa. Uwzględnienie w projekcie szczątkowych regulacji dotyczących stanowienia prawa będzie sprzyjało pogłębieniu chaosu prawnego, który jest generowany m.in. przez fragmentaryczne regulowanie danej materii w wielu aktach prawnych, zamiast zebrać je w jednym dokumencie.

Podtrzymujemy nasze wątpliwości w obszarze projektowanych regulacji dotyczących sygnalistów. Najwięcej wątpliwości po stronie pracodawców budzi wprowadzenie zakazu rozwiązania z sygnalistą umowy o pracę. Oznacza to, że osoby, którym przyznano status sygnalisty korzystałyby ze szczególnej ochrony stosunku pracy. Będzie to zatem kolejna grupa z tak szczególnym uprawnieniem. Przypominamy o tym, że obecnie w Polsce z takiej  szczególnej ochrony korzysta ponad 40 różnych grup (od społecznych inspektorów pracy po posłów i senatorów), a liczba pracowników chronionych sięga 1 mln. Prowadzi to do znacznego usztywnienia rynku pracy, co dla pracodawców oznacza utrudnione możliwości w zarządzaniu kadrami i w prowadzeniu polityki personalnej. Abstrahując od tego czy sygnaliści powinni zostać objęci taką ochroną uważamy, że w pierwszej kolejności należy poddać pod dyskusję obecny katalog grup pracowników chronionych i zastanowić się nad ich ograniczeniem. Dopiero po weryfikacji grup pracowników szczególnie chronionych można by ewentualnie rozważyć, czy taka ochrona jest w większym stopniu uzasadniona w przypadku sygnalistów czy jakiejś innej grupy zatrudnionych. Generalnie stoimy na stanowisku, iż kwestie dotyczące sygnalistów wymagają dogłębnego przeanalizowania i dyskusji z szerokim gronem interesariuszy, a następnie – w razie stwierdzenia takiej potrzeby – stworzenia odrębnej regulacji poświęconej sygnalistom.

Stanowczo za wysoka jest górna granica kary przewidziana dla przedsiębiorcy w projektowanym art. 87 (do 10 mln zł), która może zostać na niego nałożona za czyn dokonany także przez osobę trzecią. Dodatkową karą jest wykluczenie przedsiębiorcy z możliwości ubiegania się o zamówienia publiczne w okresie 5 lat. W prawie karnym obowiązuje zasada, aby dwa razy nie karać za to samo przestępstwo. Powinna ona dotyczyć także przedsiębiorców.


Uwagi szczegółowe
1.    Projektowany art. 30 ust. 6 zobowiązuje m.in. organizacje pracodawców do każdorazowego składania formularza (zgłoszenia), jeśli będzie ona angażować się w prace nad projektami ustaw, rozporządzeń, ale też strategii lub innych dokumentów rządowych. Byłoby to niezgodne z ustawą o Radzie Dialogu Społecznego (art. 5) oraz ustawą o organizacjach pracodawców (art. 16). Jednocześnie nie sposób czytać projektowanego art. 29 (traktującego o lobbingu) w oderwaniu od art. 2 (słowniczka). W słowniczku projektodawca definiuje m.in. lobbing - jest to każde działanie podmiotów niebędących organami władzy publicznej lub upoważnionymi przez te organy przedstawicielami, prowadzone metodami prawnie dozwolonymi nieuregulowanymi w ramach ustawowych procedur postępowania przed organami władzy publicznej, zmierzające do wywarcia wpływu na podjęcie przez organ władzy publicznej rozstrzygnięć w określonym kierunku. Tymczasem organizacje pracodawców (ale też i związki zawodowe) posiadają uprawnienia w ramach procesu legislacyjnego oraz dotyczące opiniowania dokumentów, które wynikają wprost z przepisów rangi ustawowej (przywołane ustawy o organizacjach pracodawców, o związkach zawodowych, o Radzie Dialogu Społecznego). Zatem należałoby rozumieć, że intencją projektodawcy jest wyłączenie organizacji pracodawców oraz związków zawodowych spod projektowanego art. 29. Nie można jednak pozwolić na to, żeby intencja ta pozostała w sferze domysłów. Dlatego wnioskujemy o wykreślenie organizacji pracodawców (i związków zawodowych) z art. 30 ust. 6 bądź wskazanie w tej jednostce redakcyjnej w sposób klarowny, iż reprezentatywne organizacje pracodawców (i związków) są wyłączone spod obowiązywania art. 30.

2.    Wprowadzane zasady dotyczące lobbingu niezawodowego wydają się nieprecyzyjne. Zgodnie z zaproponowanymi zasadami, działaniem lobbingowym byłoby w zasadzie każde działanie prowadzone metodami „nieuregulowanymi w ramach ustawowych procedur postępowania przed organami władzy publicznej”. Należy zauważyć, że metod postępowania przed organami dotyczących legislacji i uregulowanych w ustawach jest stosunkowo niewiele. Przykładowo w trakcie prac nad ustawami w ministerstwach często organizowane są spotkania lub tworzone są grupy robocze. Zgodnie z zaproponowanymi definicjami wszystkie osoby uczestniczące w takich działaniach powinny dokonać zgłoszenia jako lobbyści zainteresowani przebiegiem prac oraz w wielu wypadkach zestawienie podmiotów finansujących działalność statutową. Sam obowiązek wskazywania podmiotów finansujących także może być trudny do realizacji, ponieważ wiele organizacji i stowarzyszeń przedsiębiorców posiada setki członków opłacających składki. Przekazanie list podmiotów, wraz z numerami NIP, które na działalność wpłaciły kwoty relatywnie małe (przeciętne wynagrodzenia za pracę) nie wydaje się mieć jakiegokolwiek uzasadnienia. W związku z powyższym proponujemy sprecyzowanie działań, których podjęcie wiąże się z koniecznością składania zgłoszeń lobbingowych. Wskazane jest także albo zrezygnowanie z obowiązku załączania listy podmiotów finansujących działalność albo zdecydowane podniesienie progu minimalnej wpłaty podlegającej ujawnieniu. W innym przypadku uczestnictwo w opiniowaniu projektów aktów prawnych zamieni się w nieustanną buchalterię dotyczącą gromadzenia i przetwarzania informacji o finansowaniu każdego podmiotu.

3.    Projektowane przepisy dotyczące konsultacji społecznych (art. 27) oraz publikacji dokumentów urzędowych w BIP (art. 28) wymagają korekt. W art. 27 nie podano minimalnego czasu trwania konsultacji społecznych, podczas gdy obowiązujące ustawy o organizacjach pracodawców czy o Radzie Dialogu Społecznego takie terminy wskazują (30 dni, a w szczególnych sytuacjach 21 dni). Natomiast w art. 28 do dokumentów urzędowych ograniczono obowiązek publikacji w BIP Rządowego Centrum Legislacji, związanych z procesem legislacyjnym. Należy zatem postawić pytanie, czy w ten sposób nie eliminuje się obowiązku publikowania m.in. stanowisk przekazywanych w ramach konsultacji społecznych przez organizacje pracodawców, związki zawodowe, jednostki samorządu terytorialnego i inne uprawnione podmioty?

4.    Wątpliwości wzbudza definicja spółki zobowiązanej (Art. 2 ust. 1 pkt 14 projektu), w szczególności w zakresie procentowego udziału Skarbu Państwa w kapitale zakładowym, czy liczby posiadanych akcji w spółce. Zaproponowany w definicji poziom udziałów czy akcji nie gwarantuje Skarbowi Państwa pakietu kontrolnego, a co za tym idzie nie ma realnego wpływu na pełnię działalności i realizowaną przez spółkę strategię. Uważamy, że brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia tak niskiego poziomu bazowego dla zdefiniowania spółki zaangażowanej, stąd wniosek o usunięcie bądź zmianę przepisu poprzez znaczne podniesienie tego procentowego udziału.

5.    W projektowanym art. 8 ust. 2 przewiduje się, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicę przedsiębiorcy ma nie dotyczyć postępowań administracyjnych. To oznacza, że w szczególności jawne będą decyzje administracyjne. Jest też poważne ryzyko niezgodności art. 8 ust. 2 pkt 3 z art. 47 Konstytucji RP. Ponadto proponowane rozwiązanie może mieć poważne konsekwencje w odniesieniu do ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, zgodnie z którą decyzje o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu stanowią decyzję administracyjną. Załącznikiem do takiej decyzji może być tzw. instrument dzielenia ryzyka (ang. RSS – risk sharing system), negocjowany w sposób poufny przez wnioskodawcę z Komisją Ekonomiczną w ramach postępowania refundacyjnego oraz akceptowany przez Ministra Zdrowia jako element decyzji. W chwili obecnej instrumenty te są chronione jako tajemnica przedsiębiorstwa, stanowiąca ważny element jego strategii rozwoju na krajowym rynku. Przyjęcie omawianej propozycji dotyczącej upublicznienia decyzji refundacyjnych i ich szczegółowych postanowień takich jak RSS mogłoby stanowić poważną przeszkodę w zakresie ustalania ich warunków w przyszłości z uwagi na mniejszą skłonność do ustępstw cenowych przedsiębiorców w obawie o pogorszenie pozycji negocjacyjnej na innych rynkach. W rezultacie, biorąc pod uwagę ograniczone możliwości budżetowe polskiego płatnika, dostęp polskich pacjentów do leków i wyrobów medycznych może ulec znaczącemu pogorszeniu. W związku z tym wnioskujemy o ponowne przeanalizowanie ratio legis ujawniania informacji z postępowań administracyjnych. W szczególności zaś wnioskujemy o usunięcie lit. h z art. 8 ust. 2 pkt 4 (ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych – Dz. U. Nr 122, poz. 696 z późn. zm.). W kontekście powyższej propozycji zwracamy projektodawcy szczególna uwagę na stanowisko Ministra Zdrowia wyrażone w piśmie znak PRL.022.1481.2017.MC(4) z dnia 3 listopada 2017 r., w którym stwierdza się m.in., iż „propozycja zawarta w projektowanej ustawie, w zakresie decyzji refundacyjnych, stanowi poważne zagrożenie w zakresie warunków decyzji refundacyjnych oraz zabezpieczenia interesów przedsiębiorców, a w konsekwencji również pacjentów. Konieczność zachowania poufności w przedmiotowym zakresie jest kluczowa dla wydawanych przez Ministra Zdrowia decyzji o objęciu refundacją”.

6.    Projektowany art. 9 wymaga w ust. 1 poszerzenia katalogu podmiotów o państwowe osoby prawne. Jednocześnie należy rozważyć ograniczenie obowiązku prowadzenia rejestru umów z racji tego, że został on nakreślony zbyt szeroko. Obecne brzmienie projektu wymuszałoby na podmiotach do tego zobowiązanych ewidencjonowanie tysięcy umów nawet w przypadku bagatelnych kwot zobowiązania. Dlatego postulujemy wprowadzenie minimalnego progu kwotowego (wraz ze sposobem jego obliczania) którego przekroczenie wymagałoby ujęcie umowy w specjalnym rejestrze.

7.    Zgodnie z art. 9 ust. 1 Projektu na podmioty zobowiązane nakłada się obowiązek prowadzenia rejestru umów, a następnie zgodnie z art. 9 ust. 4 i 6 Projektu publikowania ich na stronie internetowej podmiotu zaangażowanego. Ze względu na wielość informacji, jakie należy udostępnić w ramach rejestru, zachodzi obawa ujawnienia tajemnicy spółki i złamania zasady uczciwej konkurencji. Dodatkowo podmiot zaangażowany musi ponieść koszty zbudowania systemu rejestracji, a nawet utworzyć specjalne komórki organizacyjne zajmujące się rejestracją w dużych podmiotach zobowiązanych.

8.    Zgodnie z art. 9 ust. 3 projektu podmiot zobowiązany ma 14 dni od daty zawarcia lub od dokonania zmian w umowie na aktualizację bądź wprowadzenie umowy do rejestru. W przypadku umów objętych ochroną informacji niejawnych, mają one zostać przekazane Szefowi CBA na koniec miesiąca (Art. 9 ust. 7 projektu). Powoduje to zwiększenie liczby obowiązków przypisanych pracownikom podmiotów zobowiązanych, a co za tym idzie zwiększenie kosztów prowadzenia działalności spowodowanej bądź wzrostem zatrudnienia bądź uzupełnienia liczby zadań pracowników i skorygowaniem poziomu płac. Dodatkowo podmiot zaangażowany musi ponieść koszty zbudowania systemu rejestracji, a nawet utworzyć specjalne komórki organizacyjne zajmujące się rejestracją w dużych podmiotach zobowiązanych.

9.    W ustawie brakuje przepisu, który stanowiłby podstawę umożliwiającą przedstawicielowi (np. pracownikowi, pełnomocnikowi) podmiotu zajmującego się lobbingiem zawodowym występować w jego imieniu w trakcie prac legislacyjnych na każdym jego etapie, a także weryfikację, czy osoba podająca się za przedstawiciela zawodowego lobbysty jest nim w rzeczywistości.

10.    W projektowanym art. 18 ust. 2 proponujemy utrzymanie terminu dwumiesięcznego z aktualnie obowiązującej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

11.    Projektowany art. 50 zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych, wskazując przy tym komu takie oświadczenia będą składane. Mamy wątpliwości co do tego, czy katalog ten nie jest zbyt szeroki. Przykładowo opiniowana ustawa zakłada włączenie do katalogu osób zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych, m. in. członków zarządów i członków organów nadzorczych powszechnych towarzystw emerytalnych (PTE). Jednocześnie, projekt zakłada usunięcie odpowiednich zapisów obligujących członków zarządów towarzystw emerytalnych do składania oświadczeń o swoim stanie majątkowym na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 sierpnia 1997r. o organizacji i funkcjonowaniu towarzystw emerytalnych (zwana dalej ustawą o OFE). W konsekwencji przedmiotowy projekt rozszerza zakres obowiązujących przepisów ustawy o OFE zarówno w zakresie przedmiotowym (znacznie szerszy katalog elementów składanego oświadczenia), jak również podmiotowym (dotychczas obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych nie byli objęci członkowie organów nadzorczych towarzystw emerytalnych). Projektodawca założył, w naszej ocenie błędnie, iż członkowie zarządów i rad nadzorczych towarzystw emerytalnych są osobami pełniącymi funkcje publiczne. PTE są tymczasem podmiotami prywatnymi i nie są w żaden sposób finansowane przez państwo. Towarzystwo prowadzi działalność wyłącznie w formie spółki akcyjnej i jest podmiotem prawa prywatnego. Są zatem przedsiębiorcami nastawionymi na zysk, prowadzącymi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W związku z powyższym wnosimy o wykreślenie pkt 103 z projektowanego art. 50 oraz o przeprowadzenie analizy zasadności utrzymania pozostałych ponad 100 podmiotów w katalogu z art. 50 (np. pkt 106 i 118). 

12.    Istotnym novum jest również propozycja wprowadzenia przepisu, na mocy którego Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, będzie mógł wezwać raz w roku kalendarzowym każdą osobę pełniącą funkcję publiczną do złożenia oświadczenia majątkowego (Art. 55 projektu) oraz w każdym czasie wezwać do złożenia oświadczenia majątkowego osobę spoza katalogu podmiotów zobowiązanych do złożenia takiego oświadczenia. Podobnie jak powyżej, jest to daleko idące naruszenie prawa do prywatności.

13.    Bezzasadnym wydaje się również wprowadzenie przepisu, o którym mowa w projektowanym art. 62 ust. 1 - publikacji oświadczeń majątkowych na stronie internetowej spółki zobowiązanej, czy przechowywaniu oświadczenia przez okres 6 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym złożono oświadczenie (art. 60 projektu). Trudno znaleźć uzasadnienie dla tak znacznego rozpowszechniania danych osobowych.

14.    Projektowany art. 72 ust. 2 punkt 4 przewiduje obowiązek opracowania kodeksu etycznego przedsiębiorstwa jako deklaracji odrzucającej korupcję oraz podpisanie go przez każdego pracownika, współpracownika i kontrahenta firmy. Sam obowiązek wprowadzania kodeksów etycznych należy jednoznacznie ocenić pozytywnie – większość przedsiębiorców od dłuższego czas z powodzeniem stosuje takie kodeksy. Zastanawiający jest jednak wskazany w projekcie ustawy obowiązek podpisania kodeksu etycznego przez każdego pracownika, współpracownika i kontrahenta firmy. Obowiązek ten wydaje się mieć charakter czysto administracyjny, zaś jego realizacja byłaby ogromnie skomplikowana i czasochłonna. Mając na uwadze, że rzetelnie przygotowany kodeks etyczny liczy zazwyczaj kilkanaście do kilkudziesięciu stron i uwzględniając ilość umów zawieranych codziennie w obrocie handlowym realizacja tego zapisu wydaje się całkowicie nieuzasadniona.

15.    Projektowany art. 75 ust. 1 stanowi, że kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie prowadzi, nie aktualizuje lub nie udostępnia rejestru umów, nie przekazuje Szefowi CBA danych z rejestru umów lub podaje w rejestrze umów lub przekazuje Szefowi CBA nieprawdziwe lub niepełne dane podlega karze pozbawiania wolności do 3 lat. Zaproponowana sankcja wydaje się nieproporcjonalna do przewinienia, które wszakże może wynikać ze zwykłej ludzkiej omyłki.

16.    Zgodnie z art. 87 ust 1 projektu, ustawodawca nakłada karę pieniężną w wysokości od 10.000 do 10.000.000,00 złotych za niestosowanie wewnętrznych procedur antykorupcyjnych lub stosowanie procedur prowizorycznie bądź nieskutecznie, a w związku z tym osobie działającej w imieniu bądź na rzecz przedsiębiorcy przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstwa określonego w art. 72 ust. 1.  Ponoszenie tak surowej kary przez przedsiębiorcę jeszcze zanim udowodniono winę jest niezgodne z Konstytucją. Samo podejrzenie popełnienia przestępstwa i postawienie zarzutów nie może prowadzić do przypuszczenia, że faktycznie go dokonano. Należy podkreślić, że w polskim porządku prawnym funkcjonuje zasada domniemania niewinności, w związku z powyższym należy wstrzymać się z karą (zwłaszcza o tak znacznym wymiarze) do prawomocnego wyroku skazującego.

Mimo zgłoszenia przez kilkadziesiąt podmiotów licznych uwag, projektodawca postanowił skorzystać ze znikomej części otrzymanego materiału. W efekcie projektowana ustawa o jawności życia publicznego nadal wymaga poważnych korekt oraz głębokiego namysłu ze strony projektodawcy – chociażby kwestia logicznego podziału ustawy na trzy zwarte bloki tematyczne: polityka antykorupcyjna, sygnaliści, dostęp do informacji publicznej, spośród których każdy powinien podlegać regulacji w ramach odrębnej ustawy. Poszczególne rozwiązania powinny być wypracowane przy udziale szerokiego kręgu interesariuszy. W przypadku sygnalistów projektodawca powinien rozważyć wykonanie kroku wstecz i przygotowanie założeń projektu ustawy, na podstawie którego możliwa byłaby dyskusja na ten temat. Obecnie proponowane regulacje są ułomne i szczątkowe.