Gospodarka, siła, wizja

Stanowisko Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej do projektu ustawy o zmianie ustawy o związkach zawodowych oraz niektórych innych ustaw

I. Ocena ogólna

Negatywnie oceniamy projekt ustawy o zmianie ustawy o związkach zawodowych oraz niektórych innych ustaw. Jego wersja z 23 czerwca br. stanowi regres w stosunku do poprzedniej, o której dyskutowano w trakcie prac Zespołu problemowego ds. prawa pracy Rady Dialogu Społecznego. Ponadto nie rozwiązuje dotychczas zgłaszanych problemów i wątpliwości związanych z projektowaną regulacją. Nadal aktualne pozostają zastrzeżenia związane z definicją osób wykonujących pracę zarobkową oraz zakresem przyznawanych im uprawnień związkowych, które w naszej ocenie nie są zgodne ze stanowiskiem ekspertów Międzynarodowej Organizacji Pracy. Ponownie przypominamy o tym, że ani z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt K 1/13 (Dz. U. 2015 poz. 791), którego realizację ma stanowić przygotowana nowelizacja, ani z zaleceń przedstawicieli MOP, będących w naszym kraju w 2014 r. z pomocą techniczną, nie wynika obowiązek przyznania tej grupie tożsamych przywilejów związkowych, jakie przysługują pracownikom. W opinii MOP, poza prawem koalicji, należy zagwarantować jedynie ochronę przed dyskryminacją i prawo do rokowań. Z tego względu całkowicie zbędne jest wprowadzanie rozwiązań wykraczających poza standardy przyjęte w krajach europejskich. Co więcej, proponowane przepisy rodzą wątpliwości interpretacyjne, co oznacza, że ich stosowanie będzie istotnie utrudnione. Oczywistą konsekwencją ich wejścia w życie będzie także zwiększenie obowiązków i kosztów po stronie pracodawców (przedsiębiorców).

II. Uwagi szczegółowe

Definicja osoby wykonującej pracę zarobkową (art. 1 1 ust. 1 projektu)

1. Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 11 i art. 2 ustawy projektodawca zamierza przyznać prawo tworzenia oraz zrzeszania się w związkach zawodowych także innym niż pracownicy osobom wykonującym pracę zarobkową, co wynika z konieczności wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wątpliwości budzą jednak przedstawione w tym zakresie rozwiązania szczegółowe.

Projektodawca zaproponował wprowadzenie definicji „osoby wykonującej pracę zarobkową”. W naszej ocenie jest ona wadliwa i problematyczna. Art. 1 1 ust. 1 projektu stanowi, że warunkiem uznania za osobę wykonującą pracę zarobkową jest to, aby osoba ta „nie zatrudniała do tego rodzaju pracy innych osób”, „nie ponosiła ryzyka gospodarczego związanego z wykonywaniem pracy” oraz miała „takie interesy zawodowe związane z wykonywaniem pracy, które mogą być grupowo chronione”. Wspomniane trzy warunki zostały opisane w bardzo enigmatyczny sposób, a przepisy ustawy nie zawierają w tym zakresie żadnego wyjaśnienia. Sformułowania te są nieostre i nie zostały dotąd definiowane w prawie. Dlatego rozwiązanie takie uważamy za nieprawidłowe i konfliktogenne. Taki zapis będzie prowadził do sporów sądowych, ponieważ pracodawca będzie musiał w każdym przypadku ocenić, czy zatrudniony (zleceniobiorca, wykonawca, samozatrudniony) spełnia warunki ustawowe.

Jednocześnie zwracamy uwagę, że w kontekście brzmienia art. 1 1 ust. 1 wątpliwości budzi interpretacja art. 25 1 ust. 1 pkt 2 projektu, mianowicie czy okres 6 miesięcy dotyczy wszystkich trzech przesłanek. Przygotowany projekt nie reguluje tej kwestii.

2. Ponadto w art. 2 ust. 7 projektu nie dookreślono, jakich funkcjonariuszy dotyczy ten przepis. Nie jest jasne czy ust. 7 odnosi się do funkcjonariuszy, o których mowa w ust. 6, czy też chodzi tu o jakąś inną grupę.

Zakaz nierównego traktowania (art. 3 projektu)

3. Naszym zdaniem proponowane w projektowanym art. 3 ust. 1- 4 zmiany w zakresie zakazu nierównego traktowania w zatrudnieniu nie są konieczne ze względu na regulację Kodeksu pracy. Przypominamy, iż zgodnie z art. 183a § 1 k.p. pracownicy powinni być równo traktowani w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy, warunków zatrudnienia, awansowania oraz dostępu do szkolenia w celu podnoszenia kwalifikacji zawodowych, w szczególności bez względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, narodowość, przekonania polityczne, przynależność związkową, pochodzenie etniczne, wyznanie, orientację seksualną, a także bez względu na zatrudnienie na czas określony lub nieokreślony albo w pełnym lub w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przepisy Kodeksu pracy gwarantują odpowiednią ochroną przed dyskryminacją także członkom związku zawodowego. Takie cechy jak przynależność do związku zawodowego lub pozostawania poza nim albo wykonywania funkcji związkowej dają się wyprowadzić z obowiązujących przepisów kodeksowych i nie wymagają one ingerencji ustawodawcy.

4. Nasze zastrzeżenia w kontekście zasady swobody umów wywołuje również art. 3 ust. 5 projektu dotyczący nieważności postanowień kontraktów cywilnoprawnych naruszających zasadę równego traktowania, co oznacza, że ta grupa zatrudnionych jest uprzywilejowana w stosunku do pracowników.

Zmiany w statucie (art. 16 projektu)

5. Zgodnie z projektowanym przepisem organizacje związkowe będą miały 30 dni na zgłoszenie do sądu rejestrowego zmiany statutu. Rozwiązanie to wprowadza asymetrię w stosunku do art. 11 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców, który obliguje do dokonania takiego zgłoszenia niezwłocznie. Ponadto proponowany przepis nie określa momentu wejścia w życie zmian statutu (projektodawca usunął tę część dotychczasowego przepisu). Na gruncie obecnej ustawy jest to 14 dni od zawiadomienia sądu rejestrowego. Po zmianach nie będzie wiadomo, czy datą wejścia w życie jest data podjęcia uchwały, czy też data rejestracji zmiany w sądzie rejestrowym.

Urlop bezpłatny przysługujący w związku z pełnieniem funkcji związkowej (art. 25 projektu)

6. Zwracamy uwagę na to, że projektowany art. 25 ust. 2 wprowadza dodatkowe obowiązki i koszty po stronie pracodawców. Zgodnie z proponowanym przepisem pracownik w okresie urlopu bezpłatnego udzielonego z powodu pełnienia z wyboru funkcji związkowej poza zakładem pracy, zachowywałby prawo do umundurowania oraz korzystania z lokalu mieszkalnego zajmowanego przed urlopem bezpłatnym.

7. Ponadto, proponowany art. 25 ust. 3 stanowi przejaw nierównego traktowania względem pozostałych grup pracowników korzystających z urlopu bezpłatnego. Przewiduje on wliczanie okresu urlopu bezpłatnego związanego z pełnieniem funkcji związkowej do okresu, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Przypominamy, że art. 174 § 2 k.p. stanowi wprost, że okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu, od którego zależą uprawnienia pracownicze. W konsekwencji nowej regulacji działacze związkowi mieliby dalej idące prawa niż osoby piastujące funkcje urzędowe (np. prezydenci miast, Prezydent RP i in.).

Liczebność zakładowej organizacji związkowej (art. 25 1 projektu)

8. Wątpliwości rodzi regulacja, według której uzyskanie uprawnień zakładowej organizacji związkowej zależeć będzie wyłącznie od łącznej liczby członków tej organizacji, mających status osób wykonujących pracę zarobkową (art. 251 ust. 1 pkt 2 projektu). Wskutek wprowadzenia takiego rozwiązania obowiązywałby zbyt liberalny wymóg zrzeszania 10 członków wykonujących pracę zarobkową, tzn. niekoniecznie będących pracownikami. Może to doprowadzić do uzyskania statusu zakładowych organizacji związkowych przez wiele drobnych organizacji, które zrzeszałyby osoby zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych i w praktyce kierować się będą wyłącznie intencją skorzystania ze szczególnej ochrony prawnej, a nie rzeczywistą obroną praw pracowniczych.

9. Niepokoi nas również przyznanie organizacjom związkowym, złożonym wyłącznie z osób niebędących pracownikami, prawa do zawierania układów zbiorowych pracy. Powinny one być negocjowane i zawierane przez organizacje stricte pracownicze, które mogą reprezentować interesy innych zatrudnionych. Zwracamy uwagę, iż zawarte w wyniku rokowań ze związkami zawodowymi – niezrzeszającymi pracowników, porozumienia zbiorowe nie będą mogły być uznane za autonomiczne źródła prawa pracy (art. 9 k.p.), lecz jedynie porozumienia zawarte na rzecz osoby trzeciej, o których mowa w przepisach Kodeksu cywilnego. Art. 9 k.p. odnosi się bowiem do praw i obowiązków stron stosunku pracy. W naszej ocenie w konsekwencji wprowadzenia proponowanej regulacji może dojść do systemowego rozbicia źródeł prawa pracy.

10. Nie zgadzamy się na rezygnację z kryterium ekonomicznego i pozostawienie jedynie wymogu 6-miesięcznego stażu, jako warunkującego uzyskanie uprawnień zakładowej organizacji związkowej (art. 251 ust. 1 pkt 2 projektu). Podkreślamy, że proponowane przepisy nie określają w jaki sposób miałby być liczony okres 6 miesięcy uprawniający do przystąpienia do związku (czy to ma być okres nieprzerwany, czy łączny niezależnie od przerw?). Poprzednia wersja projektu przewidywała, że uprawnienia te będą przysługiwały organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków wykonujących pracę zarobkową, o ile świadczą one pracę na rzecz konkretnego pracodawcy przez co najmniej 6 miesięcy oraz przysługuje im od tego pracodawcy co najmniej 50% wynagrodzenia otrzymywanego ogółem za wykonywanie pracy. Wówczas treść tego przepisu uzasadniano potrzebą ustalenia kryteriów określających trwałą więź łączącą osobę wykonującą pracę zarobkową z pracodawcą. Przywoływało przykłady Niemiec i Hiszpanii, gdzie kryterium ekonomiczne wynosi odpowiednio – 50% i 75% przychodów. Dlatego w projekcie znalazło się kryterium stażu i zależności ekonomicznej. Warto również podkreślić, że kryterium zależności ekonomicznej, zgodnie z prawodawstwem międzynarodowym, powinno stanowić podstawową przesłankę. Dlatego niezrozumiałe jest odejście przez projektodawcę od tej koncepcji. W naszej ocenie całkowita rezygnacja z przesłanki zależności ekonomicznej jest ryzykowna. W praktyce doprowadzi do tego, że uprawnienia związkowe będą przysługiwać osobom, które wykonują sporadycznie zlecenia dla firmy i nie łączy je z nimi trwała więź ekonomiczna. Na skutek nowelizacji będą one miały prawo do negocjowania układów zbiorowych pracy, porozumień i regulaminów obowiązujących u pracodawcy w stosunku do pracowników. Zyskają także ochronę przed zwolnieniem oraz prawo do tzw. „etatów związkowych”.

11. Zwracamy uwagę, że liberalizacja obowiązku przekazywania informacji o stanie uzwiązkowienia (raz na 6 miesięcy zamiast kwartalnie – art. 251 ust. 2 projektu) spowoduje, iż z praw związkowych będą korzystać organizacje niespełniające warunku minimalnego uzwiązkowienia. Ze względu na specyfikę kontraktów cywilnoprawnych może zmieniać się liczebność załogi, a co za tym idzie – status związków zawodowych. Pomimo tego, pracodawca jeszcze przez kolejne pół roku będzie musiał opierać się na informacji przekazanej od organizacji związkowej, która nie uwzględnia aktualnego stanu uzwiązkowienia.

12. W naszej opinii nowo utworzona organizacja związkowa powinna od razu zostać objęta obowiązkiem złożenia informacji o liczbie członków, a nie dopiero po upływie 2 miesięcy (ust. 3 art. 251 projektu). Proponowany termin na przekazanie pierwszej informacji o stanie uzwiązkowienia jest zbyt długi.

13. Pozytywnie oceniamy próbę rozwiązania problemu określania liczebności zakładowej organizacji związkowej w przypadku przynależności danego członka do więcej niż jednego związku zawodowego (ust. 5 art. 251 projektu). Mankamentem tej regulacji jest jednak brak terminu na wskazanie przez członka jednej z zakładowych organizacji związkowych oraz brak skutków i sankcji w przypadku niedokonania takiego wskazania, co może skutkować nieprawidłowym ustaleniem liczby członków danej zakładowej organizacji związkowej.

14. W art. 251 ust. 7 projektu wskazano, że uprawniona do zgłoszenia zastrzeżenia co do liczebności zakładowej organizacji związkowej jest „działająca u pracodawcy organizacja związkowa”. Naszym zdaniem prawo to powinno przysługiwać zakładowej organizacji związkowej, ponieważ wątpliwe jest, aby takie zastrzeżenie mogła złożyć organizacja niemająca statusu organizacji zakładowej. Ponadto należy mieć na uwadze, że przekazanie do rozpatrywania tego rodzaju spraw sądom pracy może powodować przewlekłość postępowania. Jeżeli więc takie rozwiązanie miałoby zostać wprowadzone, to należy wprowadzić przepisy określające przyspieszony tryb działania sądu.

Definicja reprezentatywnej zakładowej organizacji związkowej (art. 253 projektu)

15. Zasadna jest koncepcja podniesienia stanu uzwiązkowienia, od którego zależy reprezentatywność. Jednakże proponowane progi uzwiązkowienia (podwyższenie z 7% do 8% w przypadku organizacji będących jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami członkowskimi ponadzakładowej organizacji związkowej uznanej za reprezentatywną, oraz podwyższenie z 10 do 15% w przypadku pozostałych zakładowych organizacji związkowych) są nadal zbyt niskie. Reprezentatywność ma kluczowe znaczenie dla prowadzenia dialogu społecznego na poziomie zakładu pracy. Stanowi ona legitymizację uprawnień negocjacyjnych. Oczywistym jest także, że im więcej podmiotów przystępuje do rozmów, tym trudniej jest wypracować wspólne stanowisko. Dlatego powinny w nich brać udział tylko największe i tym samym najbardziej odpowiedzialne organizacje. W związku z powyższym zasadne byłoby wprowadzenie jako kryterium reprezentatywności zakładowej organizacji związkowej wymogu zrzeszania nawet 20% pracowników zatrudnionych u pracodawcy.

Udzielanie informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej (art. 28 projektu)

16. Przy nowym ukształtowaniu obowiązków informacyjnych pracodawcy (art. 28 projektu) konieczne jest wprowadzenie mechanizmów ochrony danych udostępnianych organizacjom związkowym. Ponownie wnosimy o zobowiązanie ustawowe członków związków zawodowych do nieujawniania informacji o zakładzie pracy przez określony czas. Regulacja ta jest niezbędna, szczególnie gdy chodzi o osoby pracujące na innej podstawie niż stosunek pracy. W tym przypadku możliwości ochrony danych są istotnie ograniczone. Postulujemy również uzupełnienie art. 28 projektu o przepis, zgodnie z którym w przypadku objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, pracodawca byłby uprawniony do odmowy jej przekazania, jeżeli objęcie tajemnicą nastąpiło z ważnych powodów, a przekazanie tej informacji mogłoby spowodować szkodę. Pierwowzorem dla tych regulacji mogą być przepisy obowiązującej ustawy z 7 kwietnia 2006 r. o i informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji (art. 16).

Obowiązek współdziałania (art. 30 projektu)

17. Proponujemy, aby przy zwracaniu się przez pracodawcę do organizacji związkowej o informację o pracowniku korzystającym z jej obrony wprowadzić możliwość realizacji tego obowiązku przy wykorzystaniu poczty elektronicznej. Wówczas termin na zajęcie stanowiska przez zakładową organizację związkową liczony byłby od dnia wysłania zapytania na wskazany przez związek adres e-mail. Praktyka dowodzi, że dochowanie terminu jest problematyczne przy korzystaniu z tradycyjnych form prowadzenia korespondencji, w szczególności w przypadku pracodawców, u których działa kilkadziesiąt organizacji związkowych.

Prawo do tzw. etatów związkowych (art. 31 projektu)

18. Dotychczasowe limity dotyczące liczby tzw. etatów związkowych (tj. zwolnień od pracy zawodowej w celu prowadzenia działalności związkowej) nie uległy zmianie. Jednakże na gruncie projektowanych przepisów tego rodzaju zwolnienia od pracy będą także przysługiwały osobom zatrudnionym na innej podstawie niż stosunek pracy (art. 31 ust. 2 projektu). Jednocześnie projektodawca zrezygnował z wcześniej proponowanego rozwiązania zakładającego, że tzw. etat związkowy „nie przysługiwałby innej niż pracownik osobie wykonującej pracę zarobkową, jeżeli charakter wykonywanej przez nią pracy na to nie pozwala, w szczególności jeżeli wykonanie pracy zależy od osobistych przymiotów danej osoby”. Taka regulacja była zasadna i wynikała ze specyfiki kontraktów cywilnoprawnych, dlatego postulujemy o jej przywrócenie w projektowanej ustawie bądź uwzględnienie w rozporządzeniu, o którym stanowi art. 31 ust. 2 1 projektu. Oczekujemy, że Rada Ministrów zapewni odpowiednią realizację delegacji ustawowej, mając na uwadze „charakter stosunku łączącego osobę zwolnioną od pracy z pracodawcą, a także zabezpieczenie potrzeb pracodawcy".

19. Projektodawca zrezygnował z obowiązku przedstawienia przez organizację związkową, która występuje o zwolnienie członka od pracy zawodowej, informacji o stanie uzwiązkowienia, co jest regresem w stosunku do pierwotnej wersji projektu.

Doraźna czynność związkowa (art. 25 i art. 31 projektu)

20. W naszej ocenie doraźna czynność związkowa nadal będzie wywoływać wątpliwości interpretacyjne. W szczególności dotyczy to osób niebędących pracownikami. Zgodnie z art. 25 ust. 6 projektu doraźna czynność związkowa „nie może być wykonana w czasie wolnym od pracy”. Jednak w przypadku samozatrudnienia czy umów cywilnoprawnych trudno mówić o czasie pracy i czasie wolnym od pracy, gdyż zadania są wykonywane bez nadzoru i sztywnych norm dziennych.

21. Za zasadne uznajemy umożliwienie określenia limitów doraźnej czynności związkowej w ramach dialogu autonomicznego – w układzie zbiorowym pracy (ust. 8 art. 25 projektu). Niemniej jednak postulujemy uzupełnienie tego przepisu również o możliwość doprecyzowania przez strony w układzie zbiorowym pojęcia doraźnej czynności związkowej.

Szczególna ochrona stosunku pracy działaczy związkowych (art. 32 projektu)

22. Negatywnie oceniamy propozycję rozszerzenia zakresu szczególnej ochrony poprzez objęcie nią również działaczy związkowych świadczących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy. W naszej ocenie rozwiązanie to nie odpowiada specyfice kontraktów cywilnoprawnych oraz jest sprzeczne z zasadą swobody umów. Ponadto zrównywanie uprawnień zagwarantowanych w prawie pracy z regulacją prawa cywilnego jest nieracjonalne, z uwagi na odrębności obu gałęzi prawa, ale także szerszy zakres uprawnień „pracowniczych” związków zawodowych. Przypominamy także, że jego wprowadzenie nie jest wymagane prawem międzynarodowym ani zaleceniami Międzynarodowej Organizacji Pracy.

23. Ponadto, inaczej niż w przypadku umowy o pracę, umowy cywilnoprawne mogą zostać rozwiązane również w szczególnym trybie, np. przez odstąpienie. Niekiedy nie charakteryzują się one ciągłością lecz tylko osiągnięciem rezultatu (np. umowa o dzieło). Wymóg dalszego zatrudnienia i w konsekwencji obowiązek wypłacania wynagrodzenia osobie, która np. w ogóle nie wykonała przedmiotu umowy, jest nie do przyjęcia.

24. Naszym zdaniem terminy określone w art. 32 ust. 1 1 projektu na zajęcie stanowiska przez organizację związkową, są zbyt długie (wynoszą 7 i 14 dni roboczych). Dlatego biorąc pod uwagę terminy przyjęte dla ogółu pracowników w art. 38 i 52 Kodeksu pracy proponujemy ich skrócenie do 5 i 7 dni kalendarzowych. Nie znajdujemy uzasadnienia dla tak nadmiernego różnicowania tych terminów oraz określania jednych w dniach roboczych, zaś innych – w kalendarzowych. W naszej ocenie zaproponowane w projekcie rozwiązanie stanowi przejaw nierównego traktowania pracowników – działaczy związkowych względem pozostałych członków załogi.

Rekompensata dla innej niż pracownik osoby wykonującej pracę zarobkową (art. 32 ust. 13 projektu)

25. W naszej ocenie wysokość rekompensaty równa 6-miesięcznemu wynagrodzeniu albo równowartości 6-krotności przeciętnego wynagrodzenia, jest zbyt wysoka w odniesieniu do rodzaju naruszenia. Ponadto spowoduje ona kolejne uprzywilejowanie innych osób wykonujących pracę zarobkową w stosunku do pracowników, którym nie przysługują tak wysokie odszkodowania. Zwracamy także uwagę na to, że brzmienie art. 32 ust. 14 projektu jest nieprecyzyjne. Odnosi się ono lakonicznie do „przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia z okresu”, co spowoduje problemy w praktyce, w szczególności dotyczące tego czy chodzi o wynagrodzenie należne czy wypłacone.

Obowiązek udostępniania pomieszczeń i urządzeń technicznych (art. 33 ust. projektu)

26. Wątpliwości budzi także rozszerzenie obowiązku finansowania działalności związkowej na pracodawców, którzy nie zatrudniają pracowników w rozumieniu Kodeksu pracy, co wiąże się z problem dotyczącym konstytucyjności tych przepisów. Przepisy ustawy o związkach zawodowych w zakresie finansowania ich działalności przez pracodawcę niezmiennie wywołują zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady niezależności partnerów społecznych (art. 59 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto w stosunku do przedsiębiorców, niezatrudniających pracowników, projektowane regulacje prowadzą do ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

27. Przypominamy jednocześnie, że przedstawiciele MOP, którzy w 2014 r. byli w Polsce z pomocą techniczną podkreślali, iż ustawa jedynie może przyznawać utworzonym organizacjom prawa do odpłatnego korzystania z pomieszczeń.

28. Zwracamy także uwagę na to, że przewidziana w art. 33 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych kognicja sądu pracy dla sporów dotyczących roszczeń wynikających z niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku udostępnienia pomieszczeń zakładowej organizacji związkowej jest niezgodna z art. 476 k.p.c., określającym charakter praw rozstrzyganych przez sądy pracy.

Tryb postępowania w przypadku niezgodności z prawem w działalności związku zawodowego (art. 36 projektu)

29. Proponujemy, aby prawo złożenia wniosku do sądu przysługiwało każdemu zainteresowanemu, a nie tylko prokuratorowi (analogicznie jak zostało to uregulowane w odniesieniu innych organizacji pozarządowych, np. stowarzyszeń lub fundacji). W konsekwencji kompetencja do podejmowania działań w przypadku naruszania prawa przez związek zawodowy należałaby do sądu rejestrowego, który robiłby to z urzędu lub na wniosek (bez konieczności złożenia w tej sprawie wniosku przez prokuratora okręgowego).

Pracodawcy RP